Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu terbit 12 Mei 2015.
Setiap kebijakan/peraturan perundang-undangan yang dimaksudkan untuk memperkuat hak-hak masyarakat tentu harus didukung. Meski demikian, agar peraturan ini dapat dilaksanakan secara efektif, beberapa hal memerlukan klarifikasi.
Peraturan menteri (permen) ini terbit untuk memenuhi tersedianya suatu pedoman sebagai pelaksanaan Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri RI, Menteri Kehutanan RI, Menteri Pekerjaan Umum RI, dan Kepala Badan Pertanahan RI Nomor 79 Tahun 2014 tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah yang Berada dalam Kawasan Hutan, khususnya untuk tanah-tanah masyarakat hukum adat atau MHA (lihat tulisan Myrna Safitri, ”Mencari Perusak Hutan”, Kompas, 10/3/2015). Permen tentang Hak Komunal (HK) ini tampaknya lebih menonjolkan sisi proseduralnya ketimbang konsepsi dasar terkait dengan subyek yang diatur.
Ketika berbicara tentang ”hak”, ada empat unsur yang harus dipenuhi, yakni subyek, obyek, hubungan hukum yang mengikat pihak lain dengan kewajiban, dan perlindungan hukumnya. Unsur subyek menempati kedudukan terpenting. Ketidakjelasan tentang subyek akan berimbas pada ketidakjelasan tiga unsur lainnya.
Beberapa pertanyaan mendasar dapat diajukan dalam permen ini. Pertama, apakah HK ini sama atau dipersamakan dengan hak ulayat MHA sebagaimana pengertian teknis yuridis yang dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku? Kedua, di mana tempat HK dalam sistem hukum pertanahan nasional sesuai Penjelasan Umum II (2) UU Pokok Agraria (UUPA)? Ketiga, karena pengertian HK dalam Pasal 1 Angka 1 permen terdiri atas dua kelompok subyek, yakni MHA dan non-MHA, bagaimana dengan cara terjadinya HK masing-masing? Keempat, karena dengan berlakunya permen ini Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat telah dicabut, bagaimana dengan eksistensi hak ulayat sebagaimana diatur dalam UUPA dan berbagai peraturan perundang-undangan yang berlaku?
Hak komunal dan hak ulayat
Tampaknya permen menyamakan hak komunal dengan hak ulayat. Dalam pembicaraan sehari-hari, menggunakan istilah ”hak komunal”, ”tanah milik bersama”, ”hak ulayat” barangkali lebih ”bebas” karena tak ada implikasi hukumnya. Namun, ketika istilah itu dirumuskan dalam peraturan perundang-undangan harus jelas konsepsinya karena ada implikasi hukumnya. Penyamaan itu antara lain tampak dalam konsiderans huruf b ”bahwa hukum tanah nasional Indonesia mengakui adanya hak komunal dan yang serupa itu dari MHA, sepanjang pada kenyataannya masih ada, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria.”
Sebagaimana diketahui Pasal 3 UUPA tak menyebutkan tentang HK, tetapi merumuskan tentang hak ulayat. Demikian juga dari rumusan Pasal 17 permen yang berbunyi sebagai berikut: ”MHA dan hak atas tanahnya yang sudah ada dan telah ditetapkan sebelum permen ini berlaku tetap sah dan dapat diberikan hak komunal atas tanahnya”, dapat disimpulkan bahwa yang dimaksudkan hak MHA yang sudah ada itu sejatinya adalah hak ulayat sebagaimana diatur dalam berbagai peraturan daerah, yang oleh permen disamakan atau bahkan diganti dengan HK.
Merancukan HK dengan hak ulayat dalam permen itu hakikatnya adalah membangun fiksi hukum, karena hak ulayat dan HK itu punya karakteristik berbeda, tetapi oleh permen dianggap sama. Hak ulayat itu berdimensi publik sekaligus perdata. Dimensi publiknya tampak dalam kewenangan MHA untuk mengatur (1) tanah/wilayah sebagai ruang hidupnya terkait pemanfaatannya termasuk pemeliharaannya; (2) hubungan hukum antara MHA dan tanahnya; dan (3) perbuatan hukum terkait dengan tanah MHA. Dimensi perdata hak ulayat tampak dalam manifestasi hak ulayat sebagai kepunyaan bersama. Hak ulayat itu bukan hak atas tanah sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 4 joPasal 16 UUPA. Sebaliknya, HK atas tanah itu dimaknai sebagai hak atas tanah (Pasal 1 Angka 10 Permen).
Lebih lanjut, karena HK itu dikategorikan sebagai hak atas tanah, maka terhadap HK dapat diterbitkan sertifikatnya (Pasal 13 Ayat (3) Permen). Sebaliknya, karena hak ulayat itu bukan hak atas tanah, maka keberadaan hak ulayat itu dinyatakan dalam peta dasar pendaftaran tanah dan apabila batas-batasnya dapat ditentukan menurut tata cara pendaftaran tanah, batas tersebut digambarkan pada peta dasar pendaftaran tanah dan dicatat dalam daftar tanah; di atas tanah ulayat itu tidak diterbitkan sertifikat. Dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No 5 Tahun 1999 perihal pendaftaran hak ulayat ini menjadi tidak jelas nasibnya!
Isu kedua, kedudukan hak komunal MHA dalam sistem hukum tanah nasional. Mengacu Penjelasan Umum II (2) UUPA, dalam hubungan antara negara dan tanah terdapat tiga entitas tanah: (1) tanah negara yang kewenangannya beraspek publik; (2) tanah hak yang dipunyai orang perorangan atau badan hukum yang kewenangannya beraspek perdata; dan (3) tanah ulayat MHA yang kewenangannya beraspek publik dan perdata.
Bagaimana dengan hak komunal MHA atas tanah yang dimaksud oleh permen? Terhadap HK yang subyek hukumnya adalah MHA, jelas tak dapat dimasukkan dalam kategori hak ulayat karena HK hanya berdimensi perdata. Apakah hak komunal MHA sebagai hak atas tanah dapat dikategorikan sebagai hak atas tanah menurut UUPA dengan segala isi kewenangannya: mengalihkan, mewariskan, menjadikan hak atas tanah sebagai jaminan utang dengan dibebani hak tanggungan? Tampaknya hal ini juga bukan karakteristik HK karena Pasal 14 Permen menyebutkan bahwa hak komunal MHA yang telah bersertifikat dapat dikerjasamakan dengan pihak ketiga.
Barangkali jika hak komunal MHA disandingkan dengan hak ulayat MHA dapat dicermati konsepsi tentang ulayat nagari dan ulayat kaum di Minangkabau. Ulayat nagari adalah hak ulayat yang secara teknis yuridis dimaksudkan dalam Pasal 3 UUPA. Nagari terdiri dari kelompok masyarakat yang mempunyai wilayah dengan batas-batas tertentu, mempunyai pemerintahan sendiri dan harta kekayaan sendiri, lengkap dengan pengaturannya. Adapun ulayat kaum tak termasuk kategori tanah ulayat secara teknis yuridis, tetapi merupakan tanah milik adat yang bersifat komunal atau tanah milik kaum. Kaum adalah suatu kelompok (persekutuan) yang memiliki satu bidang atau beberapa bidang tanah secara komunal dan turun-temurun di bawah pimpinan mamak kepala waris (Kurnia Warman, Ganggam Bauntuak Menjadi Hak Milik, Andalas University Press, 2006). Barangkali yang dimaksudkan hak komunal MHA atas tanah dalam permen ini adalah yang sesuai dengan karakteristik tanah kaum itu.
Isu ketiga, HK itu didefinisikan sebagai ”hak milik bersama atas tanah suatu MHA atau hak milik bersama atas tanah yang diberikan kepada masyarakat yang berada dalam kawasan hutan atau perkebunan” (Pasal 1 Angka 1 Permen). Suatu definisi dimaksudkan untuk memberikan pengertian tentang suatu hal yang akan digunakan secara berulang dalam rumusan pasal peraturan perundang-undangan itu. Definisi haruslah tegas sehingga tidak menimbulkan multitafsir. Dengan demikian, definisi tentang HK itu tidak lazim karena menyatukan dua kelompok yang berbeda karakteristiknya dalam satu definisi.
Sesuai dengan permen, HK itu terdiri atas dua kelompok subyek, yakni hak milik bersama atas tanah yang subyeknya MHA dan hak milik bersama atas tanah yang subyeknya masyarakat non-MHA. Bahwa dua kelompok itu berbeda dapat dicermati pada Pasal 3 Ayat (1) dan (2) Permen, masing-masing terkait persyaratan MHA dan persyaratan masyarakat non-MHA.
Walaupun keberadaan dua subyek hak itu ditetapkan oleh bupati/wali kota atau gubernur, perlu ditegaskan bahwa terhadap MHA, penetapan itu harus dimaknai sebagai pengukuhan terhadap keberadaan MHA yang bersifat deklaratif sebagaimana ditegaskan dalam Putusan MK No 85/PUU-XII/2013 terhadap UU No 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air; dan bahwa HK itu sejatinya berada di atas tanah bersama milik (adat)nya sendiri (lihat Putusan MK No 35/PUU-X/2012 terhadap UU No 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan). Sebaliknya, terhadap keberadaan masyarakat non-MHA, penetapan pejabat itu bersifat konstitutif dan pemberian HK-nya dilakukan di atas tanah negara yang telah dilepaskan dari kawasan hutan atau perkebunan.
Keempat, masalah pencabutan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999. Karena terdapat kerancuan antara hak ulayat dan HK, patut dipersoalkan dampak pencabutan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999. Pasal 17 Permen dapat dimaknai sebagai pemberian kesempatan kepada MHA dan hak ulayatnya yang diakui dan dikukuhkan keberadaannya (umumnya melalui perda) untuk diberikan HK atas tanahnya.
Bagaimana hak ulayat yang secara teknis yuridis diatur dalam berbagai perda itu yang sama sekali berbeda karakteristiknya dengan HK dapat diberikan HK? Dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999, lalu bagaimana dengan penjabaran pengaturan tentang hak ulayat dalam Pasal 3 UUPA di bidang pertanahan? Apakah dengan terbitnya permen itu hak ulayat sudah tak perlu diatur karena telah digantikan dengan HK? Patut dicatat bahwa dalam rangka pelaksanaan Perber Nomor 79 Tahun 2014 Kementerian Dalam Negeri telah menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 52 Tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan MHA. Ketika mengatur tentang substansi yang sama, bagaimana harmonisasi antara permen dan permendagri?
Perlu sikap tegas
Penguatan hak masyarakat, termasuk MHA atas tanah yang merupakan ruang hidupnya, merupakan keniscayaan. Dalam upaya mewujudkan hal itu perlu ketegasan sikap pemerintah terhadap pengakuan dan perlindungan hak MHA atas tanahnya. Permen ini menimbulkan kerancuan antara hak ulayat dan hak komunal. Di satu pihak pengaturan tentang HK menimbulkan ketidakpastian hukum, di pihak lain terjadi kekosongan hukum dalam pengaturan tentang hak ulayat dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999.
Saat ini masih diperlukan pengaturan tentang hak ulayat MHA dengan mengakomodasi putusan MK yang relevan serta harmonisasinya dengan peraturan perundang-undangan lain. Memperkenalkan entitas baru (HK) dalam peraturan perundang-undangan itu sah-sah saja sepanjang landasan filosofis, yuridis, dan sosiologisnya kuat. Jika syarat-syarat ini tidak dipenuhi, di samping tidak ada jaminan kepastian hukum, peraturan itu menjadi tidak bermanfaat.
Maria SW. Sumardjono
Guru Besar Hukum Agraria FH UGM
Kompas edisi 6 Juli 2015
